关于丹凤县村股份经济合作社运行发展情况的调研报告

村股份经济合作社是近年来伴随脱贫攻坚工作需要，以村155个社区为单位组建的集体经济组织，在脱贫攻坚期间发挥了重要作用。但在去今两年的视察调研中，干群对集体经济，特别是对用于村集体经济的资金使用效果提出了不同程度的质疑或警示。为此，结合工作实际，对村股份经济合作社的运行情况进了调研分析。

一、现状与特点 

我县村股份经济合作社是伴随农村集体产权制度改革逐步组建的。2017年以来，县上按照“全面部署、试点先行、重点突破、稳妥推进”的原则，紧扣脱贫攻坚的机遇，一手抓产权改革，一手抓经济推进，村级集体经济在探索中起步。截止2022年11月1日，丹凤县所有155个村均成立了村社区股份经济合作社。各级累计投入资金3.5亿元，其中村企联营25289.8万元，占比71.4%，自主经营9650万元，占比27.2%，村村联营482万元，占比1.4%。2022年度共收益1546.38万元。到年底预计经济收益在5万元以上的村有130个，5万元至10万元72个，10万元至20万元49个，20万元至30万元9个。目前因企业经营不善无法分红，己进入司法程序的有7村9企业涉及资金410万元。主要特点呈现以下几个方面：

（一）行政推动有力。2017年以来，丹凤县被国、省列为产权改革试点县后，县委、政府高度重视，县委常委会、县政府常务会多次进行专题研究，及时成立了县镇村三级产权制度改革领导机构，制定了产权制度改革实施方案和股份经济合作社章程制度、登记管理办法，在155个村（社区）全面开展清产核资工作，在66个村进行了产权制度改革试点，将村集体经济发展成效列为部门和镇办脱贫攻坚的重要指标强化考核，产权制度改革和集体经济发展推进有力。竹林关镇为支持竹林关村股份合作社发展，将镇政府所有的闲置房屋、观光车、停车场移交由合作社运营管理，即支持了合作社发展，又解决了政府管理成本过高的问题。我县实施产权制度改革，发展集体经济的做法受到了国省市的好评，被国省列为重点推进县，省市现场会相继在我县召开。

（二）政策规范有效。为了鼓励盘活集体资产、资金、资源，县上出台了《关于在全县开展农村集体产权制度改革的实施意见》，明确了农业、林业、水利、教育、国土等部门分别在承包地、林地、水利设施、闲置校产、集体房产等行业的改革职责，为集体“三资”赋权提供了良好服务；配合脱贫攻坚工作开展，制定印发了《关于农村集体经济项目资金使用管理有关事项的通知》，各级以扶贫专项、苏陕协作、农业专项、县本级财政专项等名义注入的扶持资金累计为3.5亿元基本解决了起步资金短缺的问题；下发了《关于加强村（社区）股份经济合作社规范化建设的通知》，进一步明确了清产核资、身份界定、股权配置、折股量化等关键环节的操作办法，规范了股东会、理事会、监事会的职能定位、制度建设、经济运行、财务监督、盈余分配、换届选举等项工作的流程，为村集体组织的组建、运行提供了及时有效的制度保障。

（三）模式探索有益。围绕“3+3+3”产业体系，村股份合作社以田园综合体、观光旅游、茶叶种植、物业管理、农产品购销、光伏发电等为经营内容，采取自主经营、社企合作、定比分红等方式，进行了大胆的探索，探索出了抱团结盟的“陈家沟模式”，集体带动的“毛坪模式”，园区承载的 “万湾模式”，党建领航的“马炉模式””，特色种植的“长沙沟模式”，加工带动的“东川模式”，社企合作的 “汪家沟模式”，多业融合型的“竹林关模式”以及文旅活村的“保定模式”等一批可复制借鉴的经验和模式，这些新产业、新业态、新模式的形成，开创了我县农村集体经济发展新局面。

二、问题与困难

   近年来，在村级集体经济发展上付出的努力获得了一定成效，但也存在不少困难和问题。主要表现：

（一）股份合作名实不符。调研发现，县镇村干部基于考核的约束，出政策、建机构、给资金，强力推动改革和发展，而群众因为合作社运营资金不是自己直接出的，投资收益多是直接给了贫困户，利益不够直接并不关心改革的进程，运营的好坏。股份合作社与村民之间两张批皮的现象十分突出，股份合作社经营乃至村集体经济发展在县内表现为上级热基层凉、干部热群众凉的状态。

（二）科学管理缺位。调研发现，运行的合作社中，在决策层面，有的运营项目未经过股东大会审批，有的合作项目未签订投资合同，有的未建立规范的财务帐套，大多数股份合作社还未真正成为一个独立规范的市场法人；在经营层面，自主经营的主要从事种植养殖，加工、服务业比重很小，基本上都是小规模、低层次的产业项目，活力不足，竞争力很差；在管理层面，管理人员报酬低，积极性不高，生产人员报酬是按时取酬，没有与工作量挂钩，“大锅饭”混工资的现象严重。这种决策上不规范、经营上的低层次、利益关系的不明确，严重制约着村集体经济发展的可持续。

（三）管理人才短缺。合作社理事会、监事会组成人员基本上都是由村两委会成员兼任，财务、技术人员尤为稀缺，不懂经营、不敢经营、不愿经营的现象非常突出。

（四）项目见效缓慢。到今年10月底，全县村股份合作社实现经营收入1546万元，仅占扶持资金3.5亿元的4.4%，算上合作社自有资产资源，投资回收率更低。与其它实体合作经营的项目中，有7个村9个企业涉及410万元投资因经营不善无法获得投资收益而进入司法程序。以定比分红形式投资一些合作社看似取得了分红，然而由于有的合作社项目尚在生产中未达到收入时限（如生产周期超过一年的种养业）、有的使用资金的实体还在基建期、有的实体经营存在亏损，其分红资金并非来源于项目经营利润，而是由实际使用资金的实体直接按6-8%比例向合作社固定返还的资金。

（五）投资存在风险。2019年以不同渠道注入村集体经济组织的1.45亿元启动中，有1.05亿以注资分红的方式投入到了县内七类企业。依托龙头企业或优势产业壮大集体的思路和做法值得肯定，但这些资金投入到刚刚成立组建的企业而作为被投资企业的启动资金则存在很大的风险。特别值得关注的是一些镇村偏面理解“资金重点投资到六大主导产业”的倡议，不顾村股份合作社理事会的反对或未经股东大会批准即要求合作社将资金投入到某某企业。这种做法既违反了村股份经济合作社章程规定，也给专项资金运行带来一定风险。

（六）监管能力不强。集体经济的行业管理部门是县镇农业农村部门。其工作人员数量少且缺乏精通财务的专业人员，工作精力主要用在了改革指导、机构组建、项目安排等方面，暂时还没有能力顾及规范集体经济组织的运行、项目资金的监管，还没有形成一套系统全面的信息统计、项目管理、账务审计、违规处理等制度和办法，导致一些常规的统计都难以及时完成，更没有精力去开展对村集体经济组织的监管。

三、对策与建议

   发展壮大集体经济是实施乡村振兴战略的重要内容。通过调研，我们认为要做好市场经济条件下村级集体经济这篇文章：

（一）坚持稳妥推进，切忌重数量轻质量。丹凤是乡村振兴重点帮扶县，县域经济总体不强，村集体经济更是薄弱。因此，发展村集体经济应该正视项目散小和人才紧缺的短板与困难，坚持“全面部署、试点先行、重点突破、稳妥推进”的原则，以经济基础相对较好的镇村为重点，依托旅游景区、工业园区、农业园区、新型社区，试点先行、稳步推进。涉及农村集体产权管理的农业、林业、教育、卫生、自然资源、金融等部门要出台政策支持产权改革，及时为集体资产赋权颁证，健全产权交易市场，为产权入市提供服务，拓宽融资渠道，破解融资难题。要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的导向作用，重点扶持村股份合作社依托成熟的产业链发展产业项目和开展“三产”服务，尽快改变不顾村集体组织经营管理能力欠缺的实际持续为每个村股份合作社提供资金的做法，既缓解财政压力，也可减少一些村拿着启动资金不会使用的尴尬，同时还有可能防止一些村盲目投资、盲目决策形成不必要的损失。

（二）拓宽路径，切忌盲目投资。壮大集体经济要充分运用好农村集体产权制度改革的成果，即依托组建的村股份经济合作社这个新型法人组织，多形式、多渠道发展村级集体经济。一要充分发挥股份合作社在村集体经济事务管理上的作用。落实中省关于产权制度改革中政经分离的要求，将村集体所有的承包地、山林、水域、滩涂以及其它非经营性资产管理等经济活动统一交由村股份合作社管理，妥善解决好政经不分的问题。二是盘活经营性资产，拓展自主经营领域。鼓励村股份合作社采取自主经营、合作经营、承包经营的方式，积极探索 “股份合作社+特色农业”发展模式，充分利用土地、林地、滩涂、水面等资源优势，以集体经济组织为主导把农民有序组织起来，大力发展设施农业和特色农业，形成规模优势；探索“股份合作社+生产服务”模式，以为分散的农户或专业合作社为对象，提供技术、信息、仓储、物流、物业等有偿服务，增加集体经营收入；探索“股份合作社+电子商务”模式，积极发展特色农产品电子商务，将周边专业合作社、基地、农民个人的水果、蔬菜、中草药、食用菌等特色农产品汇集到电商平台，由股份合作社运营管理，收取一定比例费用支持村级集体经济；探索“股份合作社+乡村旅游”模式，以依托棣花、竹林关、商镇、武关等地相对成熟的旅游资源，发展休闲农业，拓展乡村旅游，参与管理服务；探索“集体+养老服务”，利用集体用地或闲置的村办公用房、校舍等场所，积极发展康养服务产业，解决空巢老人、留守老人的养老问题，消除外出务工人员的后顾之忧，增加合作社经济收入。三是拓展经营路径，弥补经营管理短板。鼓励集体经济组织走出去，跨区域开展经营，拓宽经营领域，比如农机服务、物业管理、环卫保洁、农产品购销等等。鼓励集体经济组织通过招商引资、合作经营等方式，敞开大门将资源引进来。探索基础条件类似的村跨区域建立集体经济联合体，解决部分村经营范围小、管理人员缺的问题。在拓宽经营渠道的同时，要注意规范定比分红（注资分红）行为，在充分论证、股东大会批准、细化权利义务的前提下决定投资行为，防止出现行政干预、少数人决定、风险控制不到位的“一投了之”的现象。

（三）科学管理，切忌出现新的“大锅饭”。作为新型法人组织，村股份经济合作社不能用管理村务的方法管理合作社，不能将过去“大锅饭”的陋习带入合作社，要重视引入现代企业经营理念、管理方法，用科学管理激发集体经济组织的活力。一要广泛宣传，提高合作股民的参与度。要严格执行章程规定，按期按需召开股东大会，切实保障好股东权益，提高股东参与积极性，消除股东与合作社“两张皮”的现象；二要规范决策，提高管理的透明度。村集体经济组织的决策要严格依照章程规定操作，监事会要切实履行监督职责，堵绝理事长拍脑袋决策的现象，提高决策的透明度；三要科学管理，向管理要效益。要探索建立理事会成员合理合规的取酬办法，比如与“底薪+资产增值”、“底薪+项目提成”等，妥善解决好目前理事会成员薪资不明确、利益关系不直接的问题。要加强内部项目运营的管理，采取承包经营、购买服务等办法，努力降低经营成本。要加强内部生产人员管理，推行计量、计时、计效工资制，解决好生产人员 “吃大锅饭”的问题。

（四）广纳贤才，防止“两委会”变相代替理事会。人才短缺是当前集体经济发展的最大短板，要强力培养一支懂经营、会管理、爱农村的人才队伍。一是选好配强理事会、监事会班子。应该坚持政经分离的初衷，在全体股东中民主选举“两会”成员，选优配强“两会”班子。在目前人才不足的情况下可以由村两委会成员担任村集体合作组织管理人员，但不能由两委会代替合作社决策管理，消除精力不济、政经不分带来的隐患。二是要广纳贤才。重视将那些致富能手、合作社负责人和外出务工经商的优秀分子等经营型人才选拔充实到“两会”班子中来，解决村集体经营管理人才不足问题。三是要引进人才。党委政府要积极为村集体经济组织选配人才，可将其作为锻炼基层干部的平台，每年可为其招聘一些大专院校毕业的学生，解决管理、财务、生产技术方面的困难。鼓励村集体组织大胆引进外来人才，财政可在人才引进方面为其提供一定支持。

（作者系丹凤县人大常委会副主任  李柳江）